CETRI
La montée en puissance, depuis la Conférence de Rio de 1992, des préoccupations quant aux dérives environnementales et sociales du tourisme de masse n’a pas infléchi le coeur de ce discours - inciter les Etats à donner davantage de place au tourisme dans leurs stratégies de développement (« tourism led development ») - mais elle l’a assorti d’une série de conditions visant à garantir la contribution du tourisme à la dimension « durable » du développement et aux Objectifs du millénaire pour le développement.
Divers codes, principes et déclarations ont donc été formulés à l’échelle internationale ces dernières années, notamment sous l’égide de l’Organisation mondiale du tourisme (OMT), afin de favoriser l’adéquation entre l’activité touristique et les principes du développement durable : la Charte du tourisme durable (1995), le Code mondial d’éthique du tourisme (1999), la Déclaration de Cape Town sur le tourisme responsable (2002), la Déclaration « Le tourisme au service des objectifs de développement du Millénaire (2005), etc. Ces instruments ont en commun une double préoccupation : fixer des règles du jeu visant à minimiser les impacts négatifs du tourisme sur les sociétés réceptrices et leur environnement, mais aussi et sans doute davantage, démontrer l’apport potentiellement considérable de l’expansion touristique à la poursuite des objectifs économiques, environnementaux et socioculturels du développement durable.
Les conditions de réalisation de ce potentiel désirable tiennent, pour leurs promoteurs à la responsabilisation de l’ensemble des parties prenantes (voyagistes, voyageurs, autorités locales et « communautés d’accueil »), à leur participation « en connaissance de cause », à l’ « engagement » des opérateurs en faveur de relations « plus équilibrées » entre hôtes et visiteurs, à la « coopération » entre gouvernements, communautés et entreprises dans des initiatives pratiques, à l’existence d’une « forte direction politique » pour assurer une large participation et l’existence d’un consensus. Le paradoxe, et il est de taille, est que les conditions d’une direction politique et d’une participation équitable des acteurs sont structurellement absentes dans les pays les plus pauvres, qui sont dans leur majorité des Etats fragiles au sein desquels la capacité des institutions à faire primer le respect des règles fait défaut et la capacité d’organisation des communautés concernées par l’expansion touristique est limitée.
Le développement du tourisme dans l’archipel des Bijagos, au large de la Guinée Bissau (Afrique de l’Ouest), illustre la gageure que constitue l’implantation d’un tourisme « durable » dans ce type de contexte. La Guinée Bissau est un des pays les plus pauvres du monde [1]. La capacité de l’Etat bissau-guinéen à mener des politiques publiques de base est extrêmement limitée du fait de l’instabilité politique chronique du pays et du niveau extrêmement bas de ses rentrées. Ce marasme n’empêche cependant pas le pays de posséder un des joyaux de la biodiversité mondiale : l’archipel des Bijagos. Cet ensemble d’une petite centaine d’îles abrite une faune et une flore d’une valeur patrimoniale exceptionnelle (lamantins, tortues de mer, mangrove), ce qui lui a valu l’octroi du label de « Réserve de biosphère » par l’UNESCO.
Le petit « paradis tropical » que constitue l’archipel des Bijagos n’est cependant pas désert. Il abrite une population, les Bijagos, qui a conservé une identité culturelle propre du fait de son isolement. Malgré les influences externes grandissantes, l’organisation de la vie sociopolitique, culturelle et économique des Bijagos demeure fortement conditionnée par des règles traditionnelles : hiérarchisation de la société en classes d’âge, appartenance clanique [2]. et division de l’espace et du travail entre les genres. Le maintien d’une grande biodiversité dans un milieu humanisé de longue date est indissociable de la relation équilibrée qui a longtemps prévalu entre les habitants et leur environnement, et notamment de l’existence de règles strictes de gestion des ressources naturelles sanctionnées par des rites sacrés et des interdits.
Le potentiel touristique de l’archipel suscite depuis longtemps déjà l’intérêt de professionnels du secteur comme des autorités publiques, qui y voient une source majeure de développement et de rentrées financières. L’instabilité du pays et l’état de dégradation des infrastructures maintiennent cependant les grandes enseignes de l’industrie du tourisme à distance. Une quinzaine d’établissements touristiques, de petite taille pour la plupart, se partagent aujourd’hui le marché touristique dans les Bijagos. Le déficit de planification territoriale et de régulation foncière, sociale, fiscale et environnementale n’a pas permis d’encadrer l’expansion du secteur, qui s’est développé sur un mode anarchique. Abandonné au libre jeu des rapports de pouvoir locaux et des stratégies d’enrichissement des uns et des autres, le développement du tourisme a pris une tournure on ne peut plus éloignée des attendus du tourisme durable.
Accaparement des terres et conflits en cascade
Le problème le plus sensible posé par l’expansion du tourisme dans les Bijagos réside dans le mode d’appropriation des terres par les candidats investisseurs et dans les tensions de toutes sortes qui en dérivent. Les terrains convoités sont le plus souvent situés sur des îles inhabitées ou des plages des îles habitées. Or ces espaces isolés ont une place cruciale dans la vie sociale bijago : ils ont à la fois une fonction productive – les îlots sont mis en cultures tous les 6 à 7 ans dans le cadre de la riziculture itinérante, tandis que les plages sont des lieux de circulation du bétail – et une fonction culturelle en tant que lieux sacrés où sont tenues les principales cérémonies qui structurent l’organisation interne des communautés. Contrairement aux apparences, le moindre bout de terre émergé de l’archipel « appartient » à un village des îles avoisinantes, qui développe à son égard un sentiment fort d’attachement et d’identification.
C’est au sein de ce territoire quadrillé de dynamiques fines et complexes d’appropriation des espaces que les opérateurs font irruption en vue d’acquérir « leur coin de paradis » pour y développer leurs activités. Le processus d’acquisition de terre suit généralement le même scénario. Le candidat investisseur identifie, seul où avec l’aide de représentants de l’Etat qui le promènent dans l’archipel, l’espace qui lui paraît le plus adapté au type de projet qu’il désire monter. Les opérateurs sont ensuite invités par les autorités à obtenir l’accord de la communauté propriétaire traditionnelle des lieux. La modalité privilégiée par les opérateurs consiste alors à acheter l’accord du chef coutumier identifié comme le « chef de terre » [3]. Le paiement se fait sous la forme de biens en nature destinés tantôt aux anciens - fût d’alcool de canne, tabac, vêtements - tantôt à l’ensemble de la communauté - tôles de zinc pour remplacer les toitures de paille, canoës motorisés, école ou centre de soins de santé. Des emplois pour les jeunes du village sont également promis aux familles.
Malgré le soin que les investisseurs apportent à présenter leur transaction avec la communauté comme une opération transparente et équitable, celle-ci est déséquilibrée à plus d’un titre. Elle met face à face des opérateurs dotés de moyens économiques, d’appuis politiques et rompus aux négociations commerciales et des communautés obnubilées par des besoins économiques pressants, mal préparées aux implications à long terme des concessions qu’elles octroient et crédules vis-à-vis des discours extérieurs. Et lorsque les communautés manifestent des résistances face à ce qu’elles conçoivent comme une perte de contrôle d’un territoire généralement sacré et productif, les requêtes des investisseurs sont alors appuyées par les responsables politiques, qui rendent visite aux villages afin de convaincre les plus frileux. Au besoin, un travail de persuasion est mené en parallèle auprès des jeunes du village pour les encourager à se mobiliser contre la décision des anciens.
Au final, quand bien même l’investisseur obtient un engagement écrit de la part du chef de terre, le principe internationalement reconnu de « consentement libre, préalable et éclairé » n’est pas respecté dans son essence. [4] Quelle est la liberté de cet accord lorsqu’un travail de persuasion ciblé et pernicieux interfère avec les processus décisionnels de la communauté ? Quel est le degré d’information réel de la communauté lorsqu’aucun mécanisme n’existe pour vérifier la réalisation des promesses et l’adéquation entre le discours ex ante des investisseurs et leur projet touristique ex post ?
Cette inscription du tourisme dans le territoire bijago est source d’innombrables conflits, entre investisseurs et communautés d’une part, entre communautés d’autre part. Ces tensions surgissent notamment du fait du non-accomplissement des promesses (achat de pirogue à moteur, forage de puits ou emploi des jeunes de l’île) faites à la communauté par les promoteurs. Mais leur nombre et leur nature systématique s’expliquent aussi par la différence de conception de la propriété foncière entre les opérateurs et les propriétaires traditionnels. Dans la conception bijago traditionnelle, la propriété collective des terres n’est pas transférable à titre définitif. Les terrains sont régulièrement mis à disposition d’autres villages pour une durée, des usages et en échange de contreparties bien déterminées, mais les droits coutumiers de propriété sont inaliénables.
Pour l’investisseur étranger au contraire, le terrain change de main dès qu’un papier a été signé et qu’une contrepartie matérielle a été consentie. Avides de profiter des largesses du nouvel arrivant, les autorités de l’Etat ne font rien pour dissiper le malentendu. Au bout d’une certaine période, lorsque les cadeaux offerts par l’investisseur sont hors d’usage, lorsque la communauté se rend compte que les promesses ne seront pas réalisées ou lorsqu’elle estime ne pas profiter suffisamment des bénéfices de l’activité menée sur « ses » terres, la communauté estime que le droit de jouissance de l’opérateur arrive à son terme. Ou celui-ci fournit de nouvelles contreparties ou la communauté locale récupère légitimement ses droits d’usage des espaces et des ressources naturelles prêtées. Il en résulte des tensions extrêmement fortes entre opérateurs et propriétaires traditionnels.
Ces tensions sont d’autant moins évitables que l’activité touristique est par nature expansive : la croissance du volume d’activité et la diversification de l’offre exigent des opérateurs qu’ils agrandissent leurs infrastructures et qu’ils renouvellent régulièrement leur portefeuille d’activités en proposant de nouveaux îlots à visiter (de préférence pas les mêmes que l’opérateur voisin), de nouveaux sentiers de trekking, des eaux moins exploitées où pratiquer la pêche sportive, bref en empiétant toujours plus sur les territoires constituant la base de la vie économique et culturelle des Bijagos.
Le mode d’appropriation des terres par les entrepreneurs est par ailleurs source d’innombrables tensions intracommunautaires. En effet, les contreparties octroyées par les promoteurs le sont rarement sur un mode transparent et inclusif. Leur stratégie consiste souvent à approcher le chef des terres ou les anciens et à les soudoyer pour obtenir leur engagement écrit. Les membres des autres familles se sentent alors lésés et dénoncent cette concession qui ne bénéficie qu’aux chefs et à leurs familles. Comme évoqué plus haut, les promoteurs n’hésitent pas à diviser les villages en montant les plus favorables à leur projet contre les réticents.
A un autre niveau, plusieurs îlots inhabités des Bijagos sont l’objet d’une forme de gestion traditionnelle impliquant plus d’un village : lorsque la propriété de l’île est partagée par plusieurs villages ou lorsqu’un village propriétaire d’une île prête celle-ci à un autre village pour y réaliser des activités productives. La perspective d’obtenir un gain matériel rapide amène certaines familles à s’approprier unilatéralement des terrains et à les vendre sans consulter les familles des autres villages concernés. Ces dernières, qu’elles soient traditionnellement propriétaires, copropriétaires ou usagères, lorsqu’elles découvrent l’existence de la transaction, soit réclament leur part de la « contrepartie », soit exigent l’annulation de la concession. Des conflits sans fin s’ensuivent entre familles, villages et clans pour déterminer l’ayant droit légitime des terres occupées par le projet touristique.
A une échelle plus globale, l’acquisition de terres par les promoteurs touristiques contribue au développement d’une compétition « par anticipation » entre communautés autour des terres les plus susceptibles d’intéresser les investisseurs touristiques. Celle-ci se traduit par des logiques d’appropriation opportunistes des terres (au prétexte que celles-ci « appartenaient à nos ancêtres ») dans le seul but de les revendre a posteriori. Cette pression foncière, à mesure qu’elle gagne en intensité et s’étend à l’ensemble de l’archipel, constitue le ferment de tensions ethniques potentielles non seulement entre les communautés bijagos, mais également entre ces dernières et les autres ethnies présentes dans l’archipel.
Le mirage du développement économique
Nous l’avons dit, le tourisme est présenté par bien des organisations internationales (OMT, CNUCED, Banque mondiale) comme un vecteur de modernisation et de développement économique adapté aux pays pauvres, en particulier les « petits Etats insulaires en développement ». Avec la montée en puissance du thème de l’éthique dans le tourisme, le discours international s’est progressivement assorti d’une série de bémols : les retombées socio-économiques positives du tourisme ne sont pas automatiques, elles dépendent du type d’insertion de l’entreprise touristique dans le tissu social et économique local. L’OMT prévoit à et égard que le tourisme durable doit « assurer une activité viable sur le long terme offrant à toutes les parties prenantes des avantages socio-économiques équitablement répartis, notamment des emplois stables, des possibilités de bénéfices et des services sociaux pour les communautés d’accueil, et contribuant ainsi à la réduction de la pauvreté ». [5]
Dans les Bijagos, les promoteurs comme les politiques locaux présentent une déclinaison locale de ce discours : l’implantation de nouveaux établissements touristiques est une opportunité pour les communautés bijagos, qui ont tout à y gagner. En plus de biens en nature, la communauté qui cède un terrain sur une plage ou sur un îlot inhabité va bénéficier de l’attribution d’emplois à ses jeunes, du financement de certains services sociaux, de la prestation d’une série de services gratuits par l’opérateur (transport de malades, etc.), de la possibilité de vendre de l’artisanat, des produits alimentaires. Cette présentation des choses exerce une forte attraction sur beaucoup d’habitants des îles.
L’examen critique des expériences de tourisme développées depuis quinze ans dans l’archipel invite à mettre en question ce bilan apparemment positif pour les communautés locales. Les bénéfices des implantations apparaissent en effet à la fois limités et non-durables. Pour commencer, les promesses de contreparties en biens matériels ou en emplois faites par l’opérateur ne sont pas toujours réalisées, ou ne le sont que partiellement ou temporairement. La fréquence de cette situation d’abus de confiance dans les Bijagos est favorisée par l’absence de mécanisme institutionnel impartial de vérification du respect du contrat passé entre l’opérateur et la communauté. Et quand bien même ils sont effectivement octroyés, les biens matériels offerts par les promoteurs ont une durée de vie limitée : 3 à 5 ans pour des feuilles de zinc, 2 à 3 ans pour un moteur de canoë... L’espérance de vie des moteurs de canoë est d’autant plus courte qu’aucune structure n’est mise en place pour assurer la bonne gestion du matériel.
Certains promoteurs financent des œuvres de bienfaisance au bénéfice des villages leur ayant cédé leurs terres – école, centre de soin de santé, puits. L’efficacité de ces « projets » est sujette à caution. Ils sont le plus souvent distribués sur un mode assistancialiste et visent d’abord à obtenir l’adhésion de la population locale à l’implantation touristique. Or la mise en route d’une école ou d’un soin de santé ne s’improvise pas, elle exige un travail de préparation et de responsabilisation des communautés bénéficiaires qui fait défaut dans le cas des « cadeaux » qui nous intéressent. Au final la majorité des équipements collectifs offerts par les promoteurs ont un fonctionnement défaillant, du fait du manque de personnel qualifié et de l’absence de structure de gestion. Quand elles ne sont pas en déphasage complet avec la culture locale, comme dans le cas de cet orphelinat financé par un opérateur français.
Sur le front de la création d’emplois locaux, argument de vente des chantres du tourisme s’il en est, l’activité touristique donne du travail à 250 personnes environ dans les Bijagos. Mais lorsque l’on gratte un peu, on se rend compte de deux choses. Tout d’abord, une partie seulement des emplois directement créés par les opérateurs sont attribués à des Bijagos. Deuxièmement, les emplois attribués aux locaux concernent quasi exclusivement des postes subalternes : jardiniers, femmes de ménage, gardiens. Les postes de meilleure qualité sont monopolisés par des étrangers, Français et Sénégalais pour la plupart : accompagnateurs, cuisiniers, marins, mécaniciens, gérants, réceptionnistes, etc. Les salaires gagnés par les Bijagos sont donc extrêmement bas : entre 15 000 FCFA (23 €) et 20 000 FCFA (30 €) par mois. Et les contrats de travail, lorsqu’ils existent, sont des contrats saisonniers, qui couvrent les 6 à 7 mois que dure la saison touristique. Les employés n’ont aucune certitude d’être réengagés la saison suivante. L’asymétrie de la relation de travail est renforcée par l’absence de contrôle de l’administration du travail et l’inexistence de toute forme d’organisation parmi les travailleurs.
Si les bénéfices de l’activité touristique sont donc très relatifs, les pertes que son expansion induit pour la population locale sont, elles, incalculables et difficilement réversibles. Les terres que les villages cèdent aux opérateurs touristiques ont des fonctions précises dans les stratégies de subsistance traditionnelles des Bijagos. Dans le cadre de la riziculture itinérante, les terres sont mises en culture à intervalle régulier, en ce compris celle des îles inhabitées. La perte de ces terres réduit la superficie de terres exploitables et donc augmente la pression agricole sur les terres subsistantes, avec pour corollaire un raccourcissement du temps de jachère et une diminution de la fertilité des sols. A moyen terme, la capacité de production de riz, déjà fortement entamée par l’expansion de la culture de la noix de cajou, s’en trouve diminuée. Il en résulte une diminution du taux d’autosuffisance alimentaire des Bijagos.
A un autre niveau, la zizanie qui prévaut dans les communautés ayant perdu leurs terres fragilise un aspect fondamental du développement socioéconomique local : l’existence d’un niveau minimal de cohésion et de confiance mutuelle entre les villageois. En effet, les tensions perturbent l’organisation interne des activités productives (répartition des terres, réalisation de tâches collectives, adoption et respect de règles communes de gestion durable des ressources naturelles etc.). Elles menacent également la pérennité des projets sociaux et des équipements collectifs dont la bonne marche exige la mise en place de structure de gestion collective (coopérative de production/ commercialisation, puits, écoles, centres de santé, etc.).
Lorsque l’on se place sur le long terme, le bilan économique de l’expansion du tourisme pour la population locale s’avère globalement négatif. Le discours disséminé par les agents de l’Etat suivant lequel « le tourisme amène des emplois, des écoles, des soins de santé, bref le développement » est trompeur. Le tourisme tel qu’il est développé dans l’archipel s’assimile davantage à un « mirage du développement » : la plupart du temps les bénéfices socio-économiques que l’on fait miroiter aux communautés ne se concrétisent pas, sont éphémères ou précaires. Dans bien des cas, seuls subsistent au bout de quelques années la zizanie et l’impression amère chez les habitants d’avoir été floués.
Les rentrées monétaires que procurent les quelques emplois éventuels dans le secteur touristique ne compensent pas la perte de terres et de cohésion interne. En échangeant des terres productives contre un salaire, les communautés se placent dans une situation de dépendance vis-à-vis de deux marchés internationaux particulièrement incertains. Pour des raisons d’instabilité politique, l’activité touristique dans les Bijagos est volatile. Celle-ci s’est déjà complètement écroulée lors des troubles politico-militaires de 1998-1999 et a mis quelques années à se récupérer. En 2012, plusieurs établissements sont à vendre ou au bord de la faillite du fait de la récession économique dans les pays industrialisés et du renchérissement du pétrole. En cédant leurs terres, en produisant moins de riz et donc en devant en acheter davantage, les habitants des Bijagos sont par ailleurs plus dépendants des achats de riz importé. Or le prix du riz sur les marchés internationaux connaît une forte hausse depuis quelques années, diminuant gravement les quantités qu’un « petit » salaire permet d’acheter.
A l’échelle nationale, la contribution des opérateurs au développement national est tout aussi questionnable. L’articulation du secteur touristique des Bijagos au tissu économique national est extrêmement ténue. Les secteurs industriel et agro-industriel étant quasiment inexistants en Guinée Bissau, la majorité du matériel utilisé et des biens consommés dans les établissements touristiques sont importés, en ce compris une bonne partie des produits alimentaires (riz, farine, sucre, huile, etc). Peu d’effet d’entraînement sur l’économie bissau-guinéenne donc, du fait des achats des produits importés, mais aussi du rapatriement des profits vers les pays d’origine des investisseurs (les sociétés étant quasi toutes détenues par des opérateurs étrangers).
La participation du secteur touristique aux recettes de l’Etat bissau-guinéen ne va pas non plus de soi. Théoriquement, les taxes applicables aux entreprises du tourisme (18,21% ou 23% suivant le type d’entreprise) sont payées à un « fonds du tourisme ». 20% est distribué au fisc, 25% finance les coûts de personnel de l’administration du Tourisme et 50% est destiné au développement du secteur. Mais le système de recouvrement des taxes a un fonctionnement tellement défaillant, du fait de l’absence de politique fiscale coordonnée, que ce fonds est virtuellement inexistant. De toute évidence, une partie substantielle, bien que difficile à évaluer, des taxes et impôts payés par les opérateurs ne rejoint pas les caisses de l’Etat.
Le mythe de la « responsabilisation des parties »
Le développement du tourisme dans les Bijagos n’est une bonne affaire ni pour les communautés locales, ni pour la société bissau-guinéenne dans son ensemble. Précaires ou réservés à une minorité, les avantages monétaires et matériels qu’il génère ne compensent pas l’affaiblissement des deux piliers du développement endogène que sont la cohésion sociale et la souveraineté sur les territoires indispensables à la sécurité alimentaire locale. Sur le long terme, la volatilité du secteur touristique place les communautés dans une situation de dépendance hautement risquée.
Cette situation de maldéveloppement par le tourisme n’est pas particulière à la région des Bijagos, la culture des populations locales ou le profil des entrepreneurs touristiques. Elle dérive d’une configuration que l’on retrouve dans l’ensemble des Etats fragiles, où
Les pouvoirs publics n’ont pas les moyens d’assurer l’encadrement du secteur touristique, de contrôler le respect des règles nationales ou traditionnelles en matière d’accès au foncier, d’exploitation des ressources naturelles ou de conditions de travail des employés, de s’assurer que la croissance de l’activité touristique bénéficie effectivement aux intérêts à long terme des communautés locales comme à la communauté nationale. De l’échelon national à l’échelon local, le tourisme est d’abord envisagé comme une rente potentielle dont il s’agit de profiter.
Les communautés villageoises sont généralement mal dotées en ressources sociales et politiques permettant de négocier un accord équitable avec l’opérateur touristique intéressé par les ressources naturelles et les espaces dont elles disposent historiquement. Qui plus est celles-ci ne forment pas des groupes « unis et harmonieux » (Olivier de Sardan). Face aux offres des investisseurs, les stratégies individuelles, familiales, claniques, priment régulièrement sur les processus traditionnels d’allocation du foncier et la consultation des habitants concernés.
Dans ces contextes dominés par l’informalité et les rapports de force, le discours sur la responsabilisation et la participation des « parties prenantes » relève ni plus ni moins du wishfull thinking,... ou de la mystification. En l’absence d’instance de contrôle, de mécanisme de reddition de compte ou de contre-pouvoir dignes de ce nom, l’entrepreneur est seul arbitre de ses comportements vis-à-vis des communautés locales, de ses employés, de l’environnement. Et quand bien même celui-ci est animé de bonnes intentions, il est d’abord un investisseur pressé de récupérer sa mise dans un marché compétitif et un environnement politique imprévisible. Dans ces conditions, seul un saint ne verrait pas dans l’absence de normes un avantage comparatif...