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L’Union européenne tend à organiser sa politique extérieure au prisme de sa politique commerciale. En dépit de ses « valeurs fondamentales » et, dans certains cas, en dépit du droit international. Le Sahara Occidental en est l’un des exemples les plus éclairants. Ce territoire reconnu comme non-autonome depuis 1963 par les Nations Unies fait les frais d’une Europe qui tend à positionner ses partenaires commerciaux du Sud « uniquement comme des producteurs de matières premières » [1].
Les accords de libre-échange avec le Canada (CETA) et avec les Etats-Unis (TTIP) ont soulevé une vague de protestation au regard des risques que ceux-ci comportent en termes économiques, écologiques, sociaux et sanitaires [2]
. Moins médiatisés, les accords commerciaux passés entre l’Union européenne et le Maroc ont néanmoins un bilan désastreux : le renforcement de l’emprise économique illégale de la puissance occupante, le Maroc, sur la dernière colonie d’Afrique, le Sahara Occidental.
Le droit à l’épreuve du « marché »
Depuis 2000, l’Union européenne et le Maroc ont signé un accord visant à établir un cadre juridique général au développement des relations entre les deux parties [3] . Celui-ci a, par la suite, été renforcé par des mesures de libéralisation réciproques concernant les produits issus de la pêche et de l’agriculture en 2012 [4] . Un an plus tard, un autre accord de partenariat concernant le secteur de la pêche entrait en vigueur [5] .
Or, aucun de ces accords n’exclut clairement le Sahara Occidental de leur champ d’application. Le Sahara Occidental est pourtant considéré par l’ONU comme « un territoire non autonome » dans le cadre d’un « conflit colonial non résolu ». Depuis 1975, le Sahara Occidental est, en effet, une colonie du Royaume du Maroc qui « administre » le territoire d’une main de fer [6] .
C’est dans ce cadre que, le 19 novembre 2012, le Front Polisario [7] introduit un recours auprès de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) pour contester l’intégration du Sahara Occidental dans l’accord de libéralisation en matière d’agriculture et de pêche entre l’Union européenne et le Maroc.
Cependant, le Conseil s’est opposé à la possibilité, pour le Front Polisario, d’introduire un recours auprès de la CJUE. Le Conseil arguait que la reconnaissance du Front en tant que représentant du Peuple du Sahara Occidental par l’ONU lui donnait « tout au plus la capacité de participer aux négociations concernant le statut du Sahara occidental qui sont conduites par l’ONU et d’être, avec le Royaume du Maroc, son interlocuteur à cette fin » [8] . La Commission, pour sa part, qualifiait la personnalité juridique du Front Polisario de « douteuse ».
Premier revers pour la Commission et le Conseil : la CJUE autorise le Front à déposer un recours. La Cour note, en effet, qu’il n’est pas possible pour le Front Polisario de disposer d’une personnalité juridique selon le droit d’un Etat Membre ou d’un Etat tiers puisqu’il « ne saurait disposer d’une telle personnalité que conformément au droit du Sahara occidental qui n’est toutefois, à l’heure actuelle, pas un État reconnu par l’Union et ses États membres et ne dispose pas de son propre droit » [9] .
Deuxième revers pour la Commission et le Conseil : l’arrêt de la CJUE relatif au recours du Front Polisario publié le 10 décembre 2015.
Celui-ci demande l’annulation de l’accord commercial UE-Maroc en question. La Cour rappelle qu’ « en l’absence de tout mandat international susceptible de justifier la présence marocaine sur ce territoire, le Conseil devait (…) s’assurer lui-même qu’il n’existait pas d’indices d’une exploitation des ressources naturelles du territoire du Sahara occidental sous contrôle marocain susceptible de se faire au détriment de ses habitants et de porter atteinte à leurs droits fondamentaux. Il ne saurait se limiter à considérer qu’il incombe au Royaume du Maroc d’assurer qu’aucune exploitation de cette nature n’a lieu » [10] [11] .
Un arrêt qui ne convient manifestement pas au Conseil de l’Union européenne qui décide de faire appel [12] . Le 21 décembre 2016, la Cour d’Appel de l’UE publie un arrêt [13] et annule le précédent qui prévoyait la dissolution de l’accord commercial contesté par le Front Polisario. C’est là que les choses se compliquent. La Cour d’Appel annule le premier arrêt car celui-ci supposait que l’Union européenne avait considéré l’accord commercial comme « juridiquement applicable au Sahara Occidental ». Or, la Cour d’Appel estime qu’il s’agit d’une application de facto (donc, pas juridiquement planifiée dans l’accord commercial) que rien ne justifie.
L’arrêt de la Cour d’Appel considère, en effet, le statut « séparé et distinct » du Sahara Occidental tel que défini dans la résolution 2625 de l’Assemblée Générale de l’ONU. L’arrêt souligne, en conséquence, que les termes « le territoire du Royaume du Maroc » [14] ne peuvent en aucun cas être interprétés comme comprenant le Sahara Occidental. L’arrêt poursuit en rappelant que « le Peuple du Sahara Occidental doit être regardé comme étant un tiers (…) et ladite mise en œuvre [de l’Accord] doit recevoir le consentement d’un tel tiers » [15] .
En d’autres termes, si le Traité commercial entre le Maroc et l’Union européenne n’est pas dissout, il ne peut légalement plus s’appliquer au Sahara Occidental sauf si, le Peuple du Sahara Occidental y consent. Cette considération s’étend à toutes les activités économiques impliquant le Sahara Occidental.
Cet arrêt confirme donc l’illégalité de l’intégration du Sahara Occidental dans l’accord UE-Maroc. C’est pourquoi, le Conseil de l’Union européenne a octroyé, le 29 mai 2017, un mandat à la Commission européenne afin de négocier avec le Maroc une modification du texte. Transparence oblige : le contenu du mandat est secret.
Cependant, malgré l’opacité des négociations entre les deux entités, certaines « fuites » démontrent que la Commission européenne est mise sous forte pression pour contourner l’arrêt et trouver une astuce afin de continuer l’importation de biens issus du Sahara Occidental dans les termes de l’accord commercial UE-Maroc.
D’après une analyse publiée par le groupe des Verts européens en septembre 2017 [16] , l’objectif du mandat de négociation serait de trouver un moyen d’intégrer le Sahara Occidental dans les traités commerciaux de jure [17] , c’est-à-dire de rendre son inclusion légale et de plein droit.
Et pour ce faire, la Commission tend, selon les Verts, à confondre l’ « implication des parties » et leur « consentement explicite ».
Pis, alors que le Front Polisario est reconnu comme le représentant du Peuple Sahraoui par le droit international, ce dernier n’est pas inclus dans les négociations. En d’autres termes, la Commission européenne considère l’occupant marocain comme interlocuteur « acceptable » pour l’administration du Sahara Occidental. En parallèle, l’analyse des Verts rappelle que, les expressions « populations locales » et « populations du territoire » offrent une marge de manœuvre à la Commission puisque, le Sahara Occidental est également une colonie de peuplement. Et pour cause, le nombre de colons marocains présent dans les territoires occupés a, aujourd’hui, dépassé le nombre d’habitants sahraouis [18] .
Plus interpellant encore, en réponse à une question [19] de l’eurodéputée italienne Barbara Matera (PPE), Federica Mogherini, Haute Représentante de l’UE pour les Affaires étrangères, a déclaré :
« La situation rend difficile pour l’UE de quantifier avec précision (…) la part du commerce total provenant effectivement du Sahara Occidental » [20] . En d’autres termes, l’Union européenne est sensée mettre fin à l’importation des produits sahraouis dans les termes de l’accord de commerce UE-Maroc mais n’est pas en mesure de quantifier, ni d’identifier « avec précision » les produits provenant de ce territoire. Surréaliste ? Si peu.
Concernant le secteur de la pêche au Sahara Occidental, la Commission dispose d’un peu plus d’information. Elle estime à 215 millions d’euros en 2015 et à 122 millions d’euros pour 2016 la quantité de produits de la pêche transformés au Sahara Occidental et destinés à l’exportation vers l’Union européenne. [21]
Dans ce cadre, l’arrêt de la CJUE pose inévitablement la question de la dette douanière. En effet, les barrières tarifaires du Sahara Occidental ont été alignées de facto sur celles du Maroc dans le cadre de l’accord commercial. Or, comme le maintient la Cour de Justice, l’accord ne pouvait pas s’appliquer au Sahara Occidental.
En d’autres termes, l’Union européenne a illégalement bénéficié d’un abaissement des barrières tarifaires pour l’importation de produits sahraouis. Le Sahara Occidental serait donc en droit de réclamer le remboursement des droits de douane non perçus.
Or, la Commission a informé les Etats Membres qu’étant donné les circonstances exceptionnelles, le recouvrement de ces montants auprès des entreprises européennes qui en ont bénéficié avant le 22 décembre 2016 n’était pas « justifié » [22] .
Cependant, même si la Commission avait autorisé le recouvrement de ces droits de douane, de quelle manière aurait-elle pu le faire puisqu’elle n’est pas en mesure de quantifier « avec précision » les produits importés du Sahara Occidental ?
Une situation qui n’est pas sans rappeler l’accord technique de 2005 entre Israël et l’Union européenne. Celui-ci prévoyait que les produits issus des colonies israéliennes ne soient pas soumis aux tarifs préférentiels appliqués aux biens israéliens importés en Europe. Dans la pratique : Israël est responsable d’indiquer l’origine et le code postal du lieu où le bien a été produit. L’Union européenne, pour sa part, charge les douanes de ses Etats Membres de contrôler l’origine des produits sur base de ces codes postaux. Or, en 2013, Israël complexifiait son système de code postal ce qui a rendu le contrôle des Etats Membres beaucoup moins efficace, voire impossible [23] .
Business as usual
En 2013, l’Union européenne signait un accord [24] avec le Maroc autorisant les bateaux de pêche européens à œuvrer dans les eaux sahraouies. Un an plus tard, le Front Polisario lançait un recours pour demander l’annulation de l’accord [25] . Celui-ci n’a cependant pas encore été examiné par la CJUE. Craignant une issue semblable à l’arrêt concernant les accords de libéralisation, le gouvernement marocain a adopté, en juillet 2017, deux projets de lois visant à redéfinir le domaine maritime du Royaume. Cela passe, par une annexion unilatérale de la mer du Sahara Occidental. Le gouvernement marocain compte ainsi s’assurer de garder la main mise sur les ressources halieutiques sahraouies [26] .
En parallèle, le 24 octobre 2017, le Parlement européen votait en faveur de l’Accord euro-méditerranéen relatif aux services aériens UE/Maroc [27] . Entré en vigueur de manière provisoire depuis 2006, il s’agit du premier accord de ce type signé avec un pays situé hors du continent européen. L’un des objectifs est de favoriser l’ouverture « des marchés pour de nouvelles opportunités économiques » [28] .
La première phase de l’accord, déjà en vigueur, assure, pour les transporteurs aériens européens, « le droit d’opérer à partir de tous points en Europe vers tous points au Maroc » [29] [30] .
La Commission, malgré les indications claires de la CJUE, indique que le Sahara Occidental est partie intégrante de l’accord. L’étendue territoriale concernée par l’accord se base en effet sur celle prévue dans l’accord les accords de pêche UE-Maroc de 2013 dont la procédure n’a pas encore été examinée par la CJUE. Joli tour de passe-passe !
Du côté des compagnies aériennes européennes, on se partage déjà le gâteau. Le 26 octobre 2017, l’entreprise néerlandaise Transavia, filiale low cost du groupe Air France-KLM [31] , inaugurait sa ligne Paris Orly- Dakhla (ville côtière située dans les territoires occupés) [32] [33] .
Eliminer les contraintes… à la colonisation ?
L’exploitation des ressources naturelles sahraouies et leur importation vers l’Union européenne fait l’objet d’une véritable bataille politico-juridique. D’un côté, l’arrêt de la CJUE de décembre 2016 établit clairement qu’il ne peut y avoir d’activités économiques sur le territoire du Sahara Occidental sans le consentement du Peuple Sahraoui. De l’autre, la Commission européenne manœuvre pour continuer à importer, coûte que coûte, de la marchandise issue des territoires occupés.
En 2014, la Commission lançait son programme « better regulation » dont l’un des objectifs principaux est de réduire au maximum « les contraintes réglementaires pour les entreprises, les citoyens et les administrations publiques » [34] . En ce sens, la volonté persistante de la Commission européenne d’ignorer ou de contourner un arrêt de sa plus haute juridiction interpelle. Les droits fondamentaux des Sahraouis constituent-ils, aux yeux de la Commission, une contrainte réglementaire pour les entreprises européennes ?
L’analyse des faits démontre, en tout cas, que la principale préoccupation de la Commission européenne reste d’assurer la pérennité des flux commerciaux entre l’Union européenne et le Sahara Occidental et de garantir les intérêts des entreprises européennes. Ignorant toutes les considérations du droit international, la Commission perçoit principalement le Sahara Occidental comme un part de marché à maintenir dans son giron. Et pour cela, elle compte sur la puissance occupante. Pratique, pour ne pas s’encombrer de « contraintes réglementaires » superflues comme, par exemple, le consentement du Peuple sahraoui.
Cette attitude de la Commission européenne permet de questionner plus largement sa politique commerciale. Dans ses Traités commerciaux, l’Union européenne instaure désormais des « comités de monitoring » chargés de suivre l’impact de ceux-ci dans divers domaines y compris les Droits Humains. Si l’un de ces comités de monitoring venait à « tirer la sonnette d’alarme », quelle serait la réaction de la Commission ? Le cas sahraoui nous en donne probablement un cynique aperçu.