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L’essentiel de la littérature sur l’accaparement des terres se concentre sur les investissements étrangers dans les pays africains et s’intéresse très peu à l’implication d’acteurs locaux dans les transactions foncières qui en découlent (de Schutter, 2011 ; Maudre, 2012 ; Boras et al., 2011, Cotula, 2009). Certes le rôle d’élites locales dans l’accaparement des terres n’est pas toujours négligé dans cette littérature.
Un fléau oublié
Cependant, ces élites sont souvent considérées comme complices dans des opérations d’acquisition massives par des investisseurs étrangers et non comme des accapareurs en tant que tels. Et lorsqu’elles sont considérées comme des acteurs accapareurs à part entière (Liversage, 2010), leurs faits d’accaparement observés localement ne sont pas suffisamment analysés dans le débat sur l’accaparement des terres au niveau global. Or, si l’on considère que plus de 70% des conflits pendants devant les cours, les tribunaux et les instances de médiation dans beaucoup de pays africains concernent des conflits fonciers, il y a lieu d’émettre l’hypothèse que le phénomène d’accaparement des terres pratiqué par les acteurs locaux a souvent fait plus de mal aux paysans que celui pratiqué par les étrangers.
Peuvent être classés comme accaparements « locaux » : l’appropriation de terres rurales par l’État ; l’achat, l’attribution ou la spoliation de terres domaniales par des élites proches des partis politiques au pouvoir ; l’expropriation pour des causes dites d’intérêt général par l’État, etc. Autant de pratiques qui excluent et limitent l’accès des paysans à la terre, notamment ceux qui ne possèdent pas de titre de propriété mais qui ont toujours vécu grâce à l’accès « illégal » aux ressources foncières.
Il est vrai que le débat sur l’accaparement des terres soulève de plus en plus la question de la gouvernance foncière dans les pays hôtes. Cependant, la définition du concept de propriété foncière, avec l’exclusivité que cette notion implique quant au droit d’accès à la ressource foncière, ne facilite pas l’analyse du phénomène. La propriété foncière est en effet considérée comme étant consacrée par la possession et la reconnaissance légale d’un titre de propriété et la légitimation des droits par une autorité légale ou un pouvoir effectif. Dans ce sens, la jouissance d’une ressource foncière, aussi prolongée et justifiée par le droit humain soit-elle n’est pas ici prise en compte.
Or, beaucoup de paysans pauvres exploitent des terres pour leur survie, sans pour autant jouir de titre de propriété ou de reconnaissance légale, ce qui est généralement la source de leur expulsion. Pour ceux d’entre eux qui possèdent des titres, il est souvent arrivé que les critères de reconnaissance du titre de propriété se modifient avec les changements de régime, ce qui a conduit à l’expulsion de nombreux paysans.
Accaparements, conflits et mécanismes de résolution
Depuis les années 1960, le Burundi a régulièrement été en proie à des violences liées essentiellement aux clivages ethniques : des conflits ont éclaté successivement en 1968, 1972, 1973, 1988 et 1993. Cette situation a été à l’origine du départ massif de milliers de Burundais vers les pays voisins, qui ont laissé derrière eux leurs propriétés foncières. Nombre de ces propriétés ont par la suite été accaparées par l’État ou par des personnes physiques (souvent les voisins) « dans un souci de bonne utilisation d’une ressource rare » (République du Burundi, 2000a).
En effet, dès le départ de ces réfugiés, la réaction des autorités administratives locales, des chefs de cellules aux gouverneurs de province, a consisté à redistribuer leurs terres comme si celles-ci étaient simplement vacantes. Cette réattribution était souvent faite sur proposition de l’administration, qui donnait des terres à des populations vivant dans des zones peu sécurisées (Nyenyezi et Ansoms, 2012). Elle en faisait autant pour les demandeurs de terres arables, parmi lesquels on trouvait plusieurs autorités politiques et militaires essentiellement d’ethnie tutsi.
Alors qu’à leur retour la plupart des réfugiés de 1993 ainsi que les déplacés intérieurs ont pu retrouver relativement facilement leur propriété et s’y réinstaller, il n’en a pas été de même pour ceux de 1972 (République du Burundi, 2010 [1] . Ayant passé plus d’une trentaine d’années en exil avant de regagner leur patrie, ils se sont souvent vu contester tout droit sur leurs anciennes propriétés foncières, qui pouvaient constituer leurs seules sources de revenus et qui représentaient, pour beaucoup d’entre eux, leur unique identité officielle.
Mais cette forme d’accaparement des terres n’a pas été un phénomène observable uniquement pendant les périodes de crise sociopolitique. Au Burundi, depuis l’indépendance, les officiels locaux s’attribuent des terres domaniales durant leur occupation du pouvoir. Jusqu’en 2011, cette pratique était quasiment légale (Gatunanga, 2004). [2] Aussi, depuis la fin de la guerre civile en 2000, assiste-t-on à une ruée d’élites politiques burundaises vers les terres. Il ne s’agit pas pour eux d’acquérir une portion de terre pour la survie, c’est-à-dire pour y ériger un toit familial et y aménager un champ sur lequel cultiver de quoi nourrir sa famille, comme pour la plupart des Burundais. Pour ces élites, il est question d’acquérir de vastes étendues de terres destinées à des investissements privés de différentes natures.
Ces phénomènes d’accaparement de terres (accaparement des terres des réfugiés de 1972 et 1993, accaparement de terres domaniales depuis 1960 et accaparement des terres par les élites politiques depuis 2000) ont progressivement eu une double conséquence : ils ont créé une situation de rareté dans un contexte d’exiguïté des terres, constituant ainsi un facteur d’insécurité alimentaire [3], et ont été à la base de multiples conflits fonciers. Ces conflits sont actuellement réglés au sein de plusieurs mécanismes de résolution que nous présentons sommairement ci-dessous.
Pluralité des mécanismes de résolution des conflits fonciers
Après la transition politique et les premières élections « post-conflit » de 2005, le Burundi a consacré plusieurs mécanismes de règlement de conflits fonciers. Ceux-ci sont répartis en trois grandes catégories : les mécanismes juridictionnels classiques, les mécanismes alternatifs et les mécanismes spéciaux. Les mécanismes juridictionnels classiques résultent de l’intervention de juridictions compétentes, qui sont généralement les cours et tribunaux burundais. Nous savons déjà qu’actuellement plus de 70% des litiges pendants concernent les conflits fonciers (République du Burundi, 2008).
Pour ce qui est des mécanismes alternatifs, ils interviennent lorsque les parties conviennent de soumettre leur conflit à des moyens non juridictionnels de résolution. Ici, les acteurs de règlement sont des organisations de la société civile ou les bashingantahe qui, pour arriver à résoudre les conflits, en appellent à l’esprit de compromis des parties [4]. Certaines ONG estiment que ce mécanisme est plus avantageux pour les justiciables, car il arrive à régler les conflits dans des délais plus brefs, grâce à une procédure simple et à la proximité du médiateur. Cela permet de réduire considérablement les coûts. Cependant, ce mécanisme a deux limites essentielles : d’une part, le médiateur n’a pas de pouvoir décisionnel ; d’autre part, la résolution qui ressort de la médiation n’est pas forcément contraignante.
Enfin, les mécanismes spéciaux de règlement de conflits fonciers « résultent de l’intervention d’institutions spécialement mises en place par l’État pour résoudre des situations particulières » (République du Burundi, 2010). L’exemple par excellence d’un tel mécanisme au Burundi est la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB), qui a pour mandat d’examiner des litiges relatifs aux terres et autres biens opposant les sinistrés à des tiers ou à des services publics ou privés.
Ces trois types de mécanisme de résolution trouvent leur fondement dans l’Accord d’Arusha. Or cet accord pose des beaux principes mais ne donne pas assez de garanties pour leur application. Il arrive souvent que les paysans défavorisés voient les instances de résolution des conflits fonciers confirmer illégitimement la spoliation de leurs terres. Certains paysans se résignent, d’autres contestent momentanément, d’autres encore résistent individuellement, d’autres enfin résistent en faisant appel à la société civile pour les soutenir.
Un fonctionnement biaisé par les rapports de force
Premièrement, il est évident que l’arène foncière burundaise requiert la clarification et l’harmonisation des règles devant être appliquées dans la résolution de conflits fonciers, notamment à travers les trois mécanismes de résolution. Des efforts sont déployés pour reformer ce cadre normatif depuis la fin de la guerre civile en 2000. Il s’agit là d’un grand chantier qui entre dans le cadre du renforcement de l’État burundais. Ces réformes vont à la vitesse de la consolidation de la paix et des évolutions du contexte sociopolitique du pays, dont elles restent fortement tributaires. Ce qui explique d’ailleurs la persistance de plusieurs lacunes et incohérences flagrantes dans les textes légaux [5]. On ne peut cependant nier le fait que les réformes en cours depuis plus de dix ans ont permis de résoudre bien des conflits. Elles auront peut-être permis de désamorcer, sinon de retarder, l’explosion de la « bombe foncière » prophétisée au Burundi il y a une dizaine d’années déjà (ICG, 2003)..
Deuxièmement, ce ne sont pas seulement les limites du cadre légal relatif au foncier qui posent problème dans la résolution des conflits au Burundi. Au-delà, il y a souvent des rapports de force en jeu qui entraînent le non-respect de ce cadre. Dans un contexte où il est possible de régler un même différend de plusieurs manières selon les règles mises en avant et les influences sociales et politiques des acteurs, le caractère socialement construit des droits de propriété devient plus aisément vérifiable.
En d’autres termes, les arbitres (autorités chargées de résoudre les conflits fonciers) utilisent souvent leur autorité pour décider à qui appartient telle ou telle parcelle de terre. Ils n’ont souvent aucune autre référence que leur pouvoir, construisant ainsi la propriété sur base des rapports de force. Certes les différents arbitres ont souvent recours aux règles écrites. Mais ces règles sont l’objet d’autant d’interprétations qu’il y a d’intérêts d’acteurs puissants en jeu. Qui plus est le nombre de règles est tel qu’il est toujours possible de choisir parmi celles-ci les plus susceptibles d’être interprétées en faveur de celui à qui l’arbitre veut attribuer la propriété.
Troisièmement, en décrivant la façon dont les droits de propriété foncière sont construits, plusieurs études de cas ont montré qu’au-delà de la reconnaissance sociale et même légale, ces droits des paysans peuvent se renégocier à leurs dépens lorsqu’ils impliquent des enjeux (financiers, politiques, etc.) considérés comme importants par certains acteurs puissants. Ainsi, le règlement de conflits fonciers au Burundi devient souvent une question de pouvoir des acteurs en jeu. Or, entre les accaparés et les accapareurs, les rapports de force sont très déséquilibrés, ce qui souvent tarit les espoirs des premiers de faire prévaloir leurs droits. Dès lors, la question est de savoir comment renforcer les capacités de négociation des acteurs dominés, de sorte qu’ils puissent être à même de changer le cours des choses dans l’arène foncière au Burundi.
Mobilisation de la société civile
En pratique, nous avons remarqué que les accaparés essaient généralement de recourir à des instances sociales et légales en fonction de la nature de leurs différends respectifs. En cas d’insatisfaction, et des fois même en cours d’instance, ils essayent d’utiliser des relations sociales pour faire prévaloir leurs droits. Ainsi, la personne accaparée qui a un cousin administrateur communal, un oncle militaire, un fils commerçant, etc., lui demandera d’intervenir directement en sa faveur ou d’activer ses propres relations. Lorsque ces relations n’existent pas ou ne suffisent pas, beaucoup d’accaparés se tournent vers la société civile, les médias, les bailleurs de fonds, etc.
Notons l’existence, au sein d’une société civile burundaise foisonnante, d’un mouvement paysan en construction et en voie de renforcement. Il est constitué d’organisations agricoles paysannes et d’organisations d’appui qui s’efforcent notamment de construire un cadre de plaidoyer en faveur des premières. Ce sont principalement ces deux types d’organisations qui appuient les paysans. Mais d’autres organisations de la société civile, actives hors du secteur agricole, interviennent aussi en tant qu’intermédiaires en faveur des accaparés, en raison de leur intérêt pour la bonne gouvernance et les droits humains.
Les intermédiaires sont donc les groupes ou les individus plus ou moins influents dans l’arène foncière et capables d’exercer une influence dans le cours du jeu. Dans cette catégorie, nous avons distingué les médias, les partis politiques d’opposition, les organisations de la société civile, etc. Les intermédiaires locaux ont un grand rôle à jouer en tant que faiseurs et mobilisateurs d’opinions. Ils font partie de ces institutions auxquelles les arbitres recourent pour essayer de légitimer leurs actions (Nyenyezi et Ansoms, 2013). Ils constituent un cadre à partir duquel les accaparés peuvent faire pression sur les arbitres qui ont autorisé l’accaparement des terres, les obligeant ainsi à plus d’équité dans la résolution de leurs différends.
D’autre part, nous avons les intermédiaires extérieurs. Il s’agit de l’ensemble des « partenaires » du Burundi, dont les ONG internationales, les coopérations bilatérales et multilatérales et les organismes internationaux œuvrant directement ou indirectement dans l’arène foncière. Ces institutions sont généralement des bailleurs des fonds au sein de cette arène. Ils sont souvent approchés par les acteurs de la société civile pour des accaparements de terres et essayent d’utiliser leurs mandats respectifs pour pouvoir influencer certaines décisions en faveur des accaparés.
Si ces intermédiaires arrivent souvent à exercer de l’influence, seule une minorité d’accaparés arrivent à leur soumettre leur contentieux. D’où la nécessité de continuer à travailler non seulement sur la mise en place et le respect d’un cadre légal adéquat, mais aussi sur d’autres stratégies visant le renforcement du pouvoir de négociation des paysans accaparés les plus pauvres. Ce renforcement est une condition sine qua non de la survie de ces paysans dépendant entièrement de leurs terres, mais aussi de celle du mouvement paysan, dont la légitimité, et finalement la force, dépendront de l’arrêt de l’accaparement des terres de leurs membres.
Bibliographie
Borras et al. (2011), « Towards a better understanding of global land grabbing : an editorial introduction », Journal of Peasant Studies, 38:2.
Cotula et al. (2009), Land Grab or Development Opportunity ? Agricultural Investment and International Land Deals in Africa, Londres/Rome, IIED/FAO/IFAD.
Gatunanga G. (2004), Étude sur les pratiques foncières au Burundi. Essai d’harmonisation, Bujumbura, RCN Justice & Démocratie.
ICG (2003), Réfugiés et déplacés au Burundi. Désamorcer la bombe foncière, Bujumbura, International Crisis Group, Nairobi/Bruxelles, Rapport Afrique N°70, 7 octobre.
Liversages H. (2010), Réagir à l’accaparement des terres et favoriser les investissements agricoles responsables, documents occasionnels, Fonds International de Développement Agricole (FIDA), Rome.
Manirumva E. (2005), Étude sur les conflits sociaux liés à la gestion des terres et des propriétés foncières dans les localités de Kinyankonge, Nyabugete et Kamenge, Bujumbura, OAG.
Meaudre C. (2012), « Pour une gouvernance mondiale des terres agricoles », Lettre des la SAF-agriculteurs de France, n° 485, 4 mai 2012.
Nyenyezi B.A. et Ansoms A. (2012), « L’arène foncière au Burundi : comprendre les rapports de force », in : S. Marysse, F. Reyntjens et S. Vandeginste (dirs.), L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2010-2011, Paris, L’Harmattan.
Nyenyezi B.A. et Ansoms A. (2013), « Dynamique de pouvoir et d’autorité dans l’arène foncière au Burundi : instrumentalisation du pouvoir étatique », in Marysse et al. (dir.), L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2011-2012, Paris, L’Harmattan.
République du Burundi (2010), Organisation et activité 2006-2010, Commission Nationale des Terres et autres Biens, Bujumbura, CNTB.
République du Burundi (2008), Etat des lieux des problématiques foncières au Burundi. Etude sur la problématique foncière et les solutions alternatives face au défi de la Réintégration, Bujumbura, CNTB.
République du Burundi (2000), « Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi », 28 août 2000.